מה זה היטלי פיתוח?
בימ"ש התיר לאחרונה לגבות היטלי פיתוח מסוג "היטל גנים" מכח תב"ע, עניין תקדימי אשר ללא ספק מעורר מחלוקת ויעורר רשויות מקומיות, אשר ממילא מנצלות את מצוקת היזם להיתר בניה, בכדי להטיל עליו חיובים לא חוקיים נוספים.
היטל גנים, מהו?
אין זה סוד שרשויות מקומיות עושות מאמצים ניכרים למצות את פוטנציאל הגבייה שלהן ולגבות מקבלנים תשלומים גבוהים ככל האפשר כתנאי לקבלת היתרי בניה. מדובר ב"צומת גביה" בה הקבלנים במצב לחיץ במיוחד, מאחר וכל עוד לא שולמו ההיטלים, בידי הרשות המקומית (באמצעות הועדה המקומית לתכנון ובניה) סמכות לעכב מתן היתר בניה, דבר אשר עשוי לגרום נזק רב לקבלנים. לכן, בנקודת זמן זו, נוח ויעיל מבחינת הרשויות המקומיות לגבות מהקבלנים תשלומים שונים ובכלל זאת אגרות והיטלי פיתוח.
השילוב של העיתוי בו הקבלנים "רגישים" ומוכנים לשלם עבור קבלת ההיתר, יחד עם השאיפה של כל רשות מקומית למצות את פוטנציאל הגביה ולהגדיל את תזרים המזומנים שלה, לעיתים גורם לרשויות לנסות לגבות תשלומים שונים אשר חוקיות גבייתם עשויה להיות מוטלת בספק.
כידוע, עבור פיתוח תשתיות ציבוריות (כבישים, מדרכות, ניקוז וכיו"ב) מוסמכת העירייה לגבות היטלי פיתוח מכוח חוקי עזר שהיא מתקינה מכוח סעיפים 250 – 251 לפקודת העיריות. תשלומים אלו ידועים בשם אגרות והיטלי פיתוח, כגון: היטל סלילה, היטל תיעול, היטל שצ"פ (שטחים ציבוריים פתוחים), ובהתאם סמכות תאגידי מים וביוב לגבות היטל צנרת מים, היטל ביוב.
בעבר נדונו מקרים רבים בהם רשויות מקומיות ניסו "להמציא יש מאין" תשלומים נוספים עבור תשתיות ציבוריות שלא באמצעות חוקי העזר, וניסיונות אלו נדחו על ידי בתי המשפט. ראו למשל בג"צ 1640/95 אילנות הקריה נ' עיריית חולון, שם קבע ביהמ"ש כי רשות מקומית אינה רשאית לגבות היטלי פיתוח ללא הסמכה מפורשת בחוקי העזר. בע"א 7368/06 דירות יוקרה בע"מ נ' עיריית יבנה, נקבעה הלכה לפיה הרשות המקומית אינה מוסמכת לגבות תשלומים עבור הוצאות פיתוח תשתיות, העולים על הסכום המרבי שהרשות יכולה לגבות על פי תעריפי חוקי העזר.
פס"ד בעניין נאות מזרחי
חרף הפסיקה המפורשת בנושא התשלומים שמוסמכת רשות מקומית לדרוש עבור פיתוח התשתיות, נדמה כי הרשויות אינן חדלות מניסיונן להעשיר את קופתן באמצעות השתת תשלומים שונים אשר חורגים לכאורה מסמכותן בדין. כך למשל, לאחרונה נדון בביהמ"ש המחוזי בחיפה חוקיות גבייתם של תשלומים שונים שגבתה עיריית חיפה כתנאי להוצאת היתר בניה וביניהם תשלום שכונה על ידה בשם "היטל גנים". בפסק הדין שניתן בענין זה, ת"מ (חי') 34170-04-11 נאות מזרחי בע"מ נ'
עיריית חיפה (להלן: "עניין נאות מזרחי"), דחה ביהמ"ש בקשה לאישור תובענה ייצוגית כנגד גביית "היטל הגנים", תוך שהוא קובע כי גביית התשלום נעשתה כדין, מאחר והיא מסתמכת על הוראות תב"ע (תכנית בנין עיר) ומכוח סמכות לקבוע בתב"ע תשלומים שונים מכוח סעיף 69 לחוק התכנון והבניה.
בפס"ד בעניין נאות מזרחי, בימ"ש, באופן חריג, מתיר למעשה לגבות תשלומים בגין פיתוח תשתיות ציבוריות (היטלי פיתוח) שלא באמצעות חוקי העזר, אלא באמצעות הוראות בתכנית בנין עיר. ביהמ"ש אף ציין כי מדובר בתשלום הזהה לתשלום "דמי ההשתתפות" שהיה נהוג לגבות בעבר לצורך מימון תשתיות ציבוריות, טרם שהרשויות המקומיות עברו לשיטת היטלי הפיתוח.
יצוין, כי קביעתו של ביהמ"ש בעניין נאות מזרחי מנוגדת לפסיקה קודמת של בימ"ש מחוזי בחיפה, ת"א 1291/98 אינטל ישראל (74) בע"מ נ' עיריית חיפה, שם נקבע כי אותו "היטל גנים", אינו חוקי. יצוין כי לגבי תשלום נוסף שנדון בעניין נאות מזרחי, אותו כינתה עיריית חיפה בשם "מגבית", הודיעה העירייה לביהמ"ש כי תחדל בעתיד מגביית תשלום זה.
סיכום – היטלי גנים מכוח תב"ע
לדעתנו, פסיקת ביהמ"ש בעניין נאות מזרחי מוטעית בשל מספר נימוקים עיקריים:
ראשית, הפסיקה מנוגדת לפסיקה מפורשת של בימ"ש עליון, לפיה רשות מקומית אינה מוסמכת לגבות תשלומי חובה ובכלל זאת היטלי פיתוח, ללא הסמכה מפורשת בדין [בג"צ אילנות הקריה נ' עיריית חולון]. לטעמנו, הסמכה מכוח הוראות תב"ע, ששואבת כוחה מחוק התכנון והבניה, אינה "הסמכה מפורשת" לגביית היטלי פיתוח ולכל הפחות, מדובר במקור חוקי שנוי במחלוקת.
שנית, מתן סמכות להשתת היטלי פיתוח באמצעות הוראות תכנית בניין עיר מהווה "מדרון חלקלק", אשר יביא במהרה לגביית תשלומי כפל ולתשלומים שגובהם עולה על סך התשלומים להם זכאית הרשות מכוח חוקי העזר, זאת בניגוד לפסיק בימ"ש עליון בעניין דירות יוקרה נ' עיריית יבנה.
שלישית, התעריפים הקבועים בחוק העזר עומדים לביקורת כלכלית ומשפטית של השלטון המרכזי (משרד הפנים ומשרד המשפטים) בטרם הם מאושרים לפרסום והם מבוססים של תחשיבים כלכליים שאמורים להתעדכן כל 5 שנים. מנגד, לגבי חיובים הנדרשים בתכנית בנין עיר אין כל דרישה מקדימה כאמור, וכל רשות מקומית יכולה לכאורה להטיל חיובים בשיעור גבוה ככל העולה על רוחה וללא כל ביקורת של השלטון המרכזי.
לסיכום, פסק הדין בעניין נאות מזרחי אמור להציב תמרור אזהרה לקבלנים הנדרשים לשלם תשלומים שונים כנגד קבלת היתרי בניה. השלמה עם גביית תשלומים שחוקיותם מוטלת בספק תגרור בהכרח הוספת תשלומים נוספים מלוא החופן על ידי הרשויות המקומיות, אשר כאמור מחפשות למצות ככל הניתן את פוטנציאל הגביה בצומת הקריטית של מתן היתר הבניה. לדעתנו קיים ספק רב בדבר חוקיות של גביית תשלומי היטלי פיתוח מחוץ לחוקי העזר או דבר חקיקה מפורש אחר המתיר זאת. אמנם קיימת בפסיקה מחלוקת בנושא זה, אולם לטעמנו הרציונאליים השוללים מתן סמכויות אלו לרשויות המקומיות חזקים יותר מהרציונאליים להענקת הסמכות.